APA da Baleia Franca: o que é, mitos, verdades e ameaças

Ela foi a Unidade de Conservação mais visitada do Brasil em 2025, mesmo assim um proposta de lei quer extinguir toda sua faixa terrestre, colocando em risco o berçário da baleia franca austral e uma das regiões costeiras mais sensíveis do Sul do país

Aqui está tudo o que você precisa saber sobre a APA da Baleia Franca e as ameaças atuais.

1. O que é a APA da Baleia Franca

A Área de Proteção Ambiental (APA) da Baleia Franca foi criada pelo Decreto Federal em 14 de setembro de 2000, ao longo de 130 km de costa no litoral centro-sul de Santa Catarina, entre o sul de Florianópolis e Balneário Rincão. A unidade abrange nove municípios: Florianópolis, Palhoça, Paulo Lopes, Garopaba, Imbituba, Laguna, Tubarão, Jaguaruna e Içara (que à época da criação ainda continha o distrito que hoje é Balneário Rincão). Ao todo são 154,9 mil hectares protegidos, sendo cerca de 34 mil hectares de faixa terrestre.

Por que foi criada

Até a década de 1970, a caça à baleia-franca-austral (Eubalaena australis) era atividade econômica tradicional no litoral sul catarinense, com uso da baleia para extração de óleo. A prática foi proibida nos anos 1970, período em que a espécie chegou a ser considerada extinta na região. Nos anos 1990, pesquisadores observaram o retorno de exemplares, ainda em número reduzido. Os estudos realizados a partir de então embasaram tecnicamente a criação da unidade de conservação.

O artigo 1º do decreto de criação estabelece que a APA tem a finalidade de:

“proteger, em águas brasileiras, a baleia franca austral Eubalaena australis, ordenar e garantir o uso racional dos recursos naturais da região, ordenar a ocupação e utilização do solo e das águas, ordenar o uso turístico e recreativo, as atividades de pesquisa e o tráfego local de embarcações e aeronaves.”

Ou seja: desde sua origem, a APA nunca teve como objetivo exclusivo a proteção da baleia-franca. O decreto já estabelecia o ordenamento do uso do solo, das águas e do turismo como partes integrantes do mesmo instrumento de gestão.

A categoria jurídica: unidade de conservação de uso sustentável

Segundo a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC – Lei 9.985/2000), a APA é a categoria mais flexível entre as unidades de conservação brasileiras. Diferente de unidades de proteção integral – como parques nacionais, onde a presença humana permanente não é permitida –, a APA é uma unidade de uso sustentável: admite moradia, atividades econômicas, propriedade privada e a atuação normal de municípios e do estado, desde que respeitadas as regras ambientais que incidem sobre o território.

O que a APA protege, além da baleia

A paisagem da APA é formada por costões rochosos, dunas, restingas, remanescentes de Mata Atlântica, lagoas, lagunas, praias, ilhas e mar. A área terrestre, foco do atual embate legislativo, compreende especificamente dunas, costões, lagoas perenes e intermitentes, manguezais e banhados.

Além da baleia-franca-austral, a unidade abriga outras espécies da fauna e flora ameaçadas de extinção, incluindo espécies migratórias, conforme o Plano de Manejo elaborado pelo ICMBio. A área terrestre também contém sítios arqueológicos de povos sambaquianos e é habitada por comunidades tradicionais de pescadores artesanais, cujo modo de vida está diretamente ligado à saúde dos ecossistemas locais.

Para além da proteção ambiental, a APA sustenta atividades econômicas e culturais da região: pesca artesanal, turismo de observação de baleias, extrativismo do butiá, pesquisa científica e até mesmo o turismo de veraneio que atrai milhões de pessoas anualmente para as últimas paisagens preservadas do sul catarinense.

O Plano de Manejo e a gestão participativa

O Plano de Manejo da APA, publicado em 2018, foi construído ao longo de anos com participação social ampla: foram realizadas 23 oficinas com representantes de setores como pesquisa, pesca artesanal, turismo, agricultura, setor imobiliário e poder público. O documento define zoneamentos específicos para o território, entre eles:

• Zonas de Uso Restrito: correspondem às Áreas de Preservação Permanente (APPs) – beira de rio, praia, beira de lagoa, restingas e dunas móveis –, protegidas pelo Código Florestal desde 1965, onde não admite construção.
• Zonas de Uso Divergente: áreas de transição, com ocupações humanas já consolidadas, que o Plano de Manejo indica para passar por processos de adequação e regularização.

A legalidade do processo de elaboração do Plano de Manejo foi questionada judicialmente e confirmada pelo Judiciário.

A unidade também conta com um Conselho Gestor, instância de participação social prevista no SNUC, com representantes de diferentes setores da sociedade civil e do poder público.

2. A ameaça legislativa: PL 849/2025

De autoria da deputada federal Geovânia de Sá (Republicanos – SC), o projeto propõe excluir toda a faixa terrestre da APA da Baleia Franca a partir da linha de preamar – ou seja, toda a porção de 22% do território que corresponde à área de terra.

A justificativa apresentada pela proposta é dupla: (1) a delimitação da área terrestre teria sido arbitrária, gerando restrições desnecessárias a propriedades privadas; e (2) a proteção deveria se concentrar apenas no ambiente marinho, já que a espécie-símbolo da unidade é uma baleia.

Entretanto, o próprio texto do PL não prevê nenhuma ampliação da área de proteção marinha, o que a nota técnica tanto o ICMBio quanto a Rede Pró-UC apontam como contradição interna da proposta. Além disso, a delimitação da área terrestre não foi arbitrária, o traçado resultou de estudos técnicos e do processo participativo de elaboração do Plano de Manejo, com legalidade confirmada judicialmente.

O requerimento de urgência do projeto foi protocolado em 3 de março de 2026 e aprovado na Câmara dos Deputados, permitindo que o projeto seja levado a votação em plenário sem passar pela análise técnica das comissões especializadas.

Logo após o PL 849/2025, apresentado em 11 de março de 2025, Geovania de Sá protocolou um Projeto de Decreto Legislativo (PDL) mais radical. O  PDL 130/2025, de 20 de março de 2025, propunha reverter a criação da Área de Proteção Ambiental (APA) da Baleia Franca. Na prática, significaria a extinção completa da APA da Baleia Franca, não apenas da sua faixa terrestre, mas de toda a unidade, incluindo a porção marinha. A proposição foi retirada de tramitação pela própria autora em junho de 2025.

Análises técnicas

ICMBio, Ministério Público Federal (MPF) e a Rede Pró-UC publicaram notas técnicas contrárias às duas proposições. Segundo avaliação conjunta das instituições, os projetos são juridicamente improcedentes, ambientalmente prejudiciais e socialmente contraproducentes, além de não preverem nenhuma compensação ecológica equivalente à área que seria desprotegida – uma exigência do interesse público reconhecida na Constituição Federal, que estabelece o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225).

A posição contrária aos dois projetos também foi reafirmada em audiência pública realizada em Imbituba (SC), em 2 de junho de 2026, promovida pela Comissão Mista da Assembleia Legislativa de Santa Catarina (Alesc) sobre o tema, com participação de moradores, representantes de comunidades tradicionais, estudantes, ambientalistas, gestores do ICMBio, da Advocacia-Geral da União (AGU) e parlamentares estaduais.

Na ocasião, Walter Steenbock, gerente regional sul do ICMBio, declarou que a APA “envolve uma série de atributos que visam justamente o desenvolvimento sustentável a partir de pactos sociais e planejamentos coletivos” e afirmou que “criminalizar a APA não é solução… a não ser para especuladores imobiliários.” Steenbock também destacou que as Áreas de Preservação Permanente “não irão deixar de existir se a APA deixar de existir” – reforçando que a extinção da unidade não resolve os conflitos fundiários que a proposta alega solucionar.

3. Mitos: argumento da moradia e da regularização fundiária

O argumento mais recorrente na defesa do PL 849/2025 é o de que a existência da APA impede os moradores locais de regularizar suas casas. É preciso separar, com precisão técnica, o que é fato do que não passa de simplificação enganosa.

O que de fato acontece no território

Os municípios de Laguna e Jaguaruna, os dois com maior fração de área terrestre da APA, enfrentam desafios reais de regularização fundiária em áreas sensíveis do litoral. Parte dessas construções está situada em APPs: dunas, manguezais, margens de lagoas e áreas alagáveis. Essas áreas são protegidas pelo Código Florestal desde 1965, uma lei federal que incide sobre o território independentemente de a região estar ou não dentro de uma unidade de conservação.

Por isso, ações civis públicas movidas pelo Ministério Público Federal contra ocupações irregulares em APPs ocorrem tanto dentro quanto fora dos limites da APA. Da mesma forma, cortes de energia elétrica em imóveis irregulares resul

tam de decisões judiciais individuais e coletivas, não da existência da unidade de conservação.

A consequência prática é que se o PL 849/2025 for aprovado e a área terrestre da APA deixar de existir, as ações civis públicas continuam, os processos de regularização (ou sua ausência) continuam, assim como os cortes de energia relacionados a decisões judiciais. O que muda é a saída da fiscalização federal, não a situação jurídica dos imóveis irregulares.

O avanço institucional recente: o parecer da AGU

Em 2025, a Advocacia-Geral da União (AGU) emitiu o Parecer nº 00018/2025, estabelecendo entendimento jurídico favorável à aplicação da Regularização Fundiária Urbana (REURB, instituída pela Lei 13.465/2017) em áreas urbanas consolidadas dentro da APA, especificamente nas Zonas de Uso Divergente e áreas consolidadas descritas no Plano de Manejo.

O parecer não altera os limites da APA nem exige a extinção da unidade de conservação para viabilizar a regularização, mas traz segurança jurídica aos processos passíveis de regularização fundiária. No entanto, as casas e loteamentos já consolidados não serão regularizados sem cumprir as leis ambientais, devendo atender aos critérios do Plano de Manejo, da Lei da Mata Atlântica e do Código Florestal.

Isso significa que a regularização prevista não é indiscriminada: construções antigas e de baixo impacto ambiental, em áreas já consolidadas, têm caminho jurídico para a legalização. Já construções em áreas de risco ambiental, como dunas móveis, restingas e margens de corpos d’água, continuam fora do alcance da regularização, independentemente do que ocorra com a APA.

Desde 2024, a AGU e o ICMBio mantêm diálogo permanente para viabilizar esse entendimento. Em março de 2025, uma reunião envolvendo AGU, Ministério Público Federal, prefeituras, órgãos ambientais e o ICMBio discutiu soluções e adequações para famílias residentes em loteamentos consolidados nas Zonas de Uso Restrito e de Uso Divergente.

O processo segue com etapas técnicas: o ICMBio elaborou um Termo de Referência com os critérios que as prefeituras precisam seguir para os estudos exigidos por lei, já encaminhado ao Ministério Público. Foram garantidas emendas parlamentares para financiar estudos das universidades da região, etapa necessária para viabilizar a regularização em cada município. A proposta prevê ainda um processo de regularização coletiva, em articulação direta com as prefeituras de Laguna e Jaguaruna, o que dispensaria a necessidade de pedidos individuais por parte de cada família.

Acabar com a APA não regulariza ninguém

A extinção da APA não é pré-condição para a regularização fundiária, o caminho jurídico para isso já está em construção, com atores institucionais definidos (AGU, ICMBio, Ministério Público, prefeituras, universidades) e cronograma em andamento. A alegação de que apenas o fim da unidade de conservação resolveria o problema da moradia não encontra respaldo nos fatos documentados.

4. O contexto que levanta questionamentos: o timing do PL

Um conjunto de fatos, verificável e cronologicamente documentado, chama atenção pela coincidência temporal.

Entre 2011 e 2014, o ICMBio realizou operações de fiscalização na APA da Baleia Franca que resultaram na autuação de centenas de construções de alto padrão por ocupação ilegal de Áreas de Preservação Permanente. Esses casos foram encaminhados ao Ministério Público Federal, que abriu Ações Civis Públicas com pedido de demolição das edificações irregulares.

O PL 849/2025 foi apresentado justamente no período em que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) se preparava para julgar definitivamente essas ações, com histórico de decisões do tribunal favoráveis à demolição de construções irregulares em áreas protegidas.

Os fatos, isoladamente, são verificáveis e documentados. A relação de causalidade entre o julgamento do STJ e a apresentação do projeto de lei não é uma conclusão que os documentos institucionais afirmam explicitamente, mas uma simultaneidade factual que levanta questionamento público legítimo.

5. Os impactos de uma eventual aprovação

Biodiversidade e ecossistemas

A área terrestre da APA protege ecossistemas diretamente conectados ao ambiente marinho: dunas, manguezais, restingas, lagoas e banhados. A degradação desses ambientes afeta a qualidade da água costeira e compromete as condições necessárias para a reprodução da baleia-franca-austral, que utiliza águas abrigadas do litoral sul catarinense como área de descanso e cuidado dos filhotes.

Além da espécie-símbolo, a área terrestre abriga espécies ameaçadas de répteis, aves e plantas. Entre os animais, há três espécies ameaçadas com forte vínculo com os ecossistemas costeiros da unidade: a lagartixa-das-dunas (Liolaemus occipitalis), o sapinho-da-barriga-vermelha (Melanophryniscus dorsalis) e o lagartinho-de-imbituba (Tropidurus imbituba). Este último representa um caso de microendemismo extremo: foi descrito recentemente a partir de exemplares encontrados exclusivamente no Morro do Farol, em Imbituba.

A presença dessas três espécies reforça um ponto central: a proteção da área terrestre não é acessória à proteção da baleia-franca-austral, mas sustenta um conjunto de organismos com distribuição geográfica extremamente restrita, cuja sobrevivência depende diretamente da integridade das dunas e ambientes costeiros que o PL 849/2025 coloca em risco.

(Des) Proteção climática

Santa Catarina é o estado brasileiro com o histórico mais grave de desastres climáticos do país. Segundo o Atlas de Desastres no Brasil, entre 1991 e 2023 o estado registrou 336 mortes, 1,2 milhão de pessoas desabrigadas ou desalojadas e R$ 55 bilhões em prejuízos causados por enchentes e outras calamidades. Um dos episódios mais graves da história recente foi a enchente de novembro de 2008, que matou 135 pessoas e deixou 78 mil desabrigadas.

Em janeiro de 2025, as inundações no litoral catarinense foram atribuídas, em parte, às mudanças climáticas, segundo análise conjunta da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e da organização internacional World Weather Attribution. Pesquisadores da UFSC apresentaram, em audiência pública na Câmara dos Deputados, estudos que preveem elevação do nível do mar e possível alagamento de parte significativa da área terrestre da APA em cenários futuros.

Ecossistemas como dunas, manguezais e restingas funcionam como barreiras naturais contra o avanço do mar, reduzem a erosão costeira e contribuem para a retenção de água – funções amplamente reconhecidas na literatura técnica sobre proteção costeira. A retirada dessas áreas da proteção federal aumenta a vulnerabilidade da região a eventos climáticos extremos.

Economia e turismo

Segundo levantamento do ICMBio, a APA da Baleia Franca foi a unidade de conservação federal mais visitada do Brasil em 2025, com 9 milhões de visitantes, número superior à soma dos visitantes registrados nos Parques Nacionais da Tijuca (RJ), do Iguaçu (PR) e de Jericoacoara (CE) no mesmo período.

O turismo de observação de baleias, o turismo de veraneio em busca de belas paisagens naturais, a pesca artesanal e o extrativismo sustentável do butiá são atividades econômicas que dependem diretamente da preservação da paisagem natural da região, o mesmo patrimônio que a proposta legislativa coloca em risco.

Especulação imobiliária

Sem a unidade de conservação, a fiscalização federal sobre o uso do solo na região deixa de existir. Instituições como o ICMBio apontam que esse é o principal risco concreto de uma eventual aprovação dos projetos: a abertura de caminho para a especulação imobiliária em uma das regiões costeiras mais sensíveis do Sul do Brasil, sem que os problemas reais de moradia da população local sejam de fato resolvidos.

6. Mobilização social

A oposição aos dois projetos reúne organizações da sociedade civil, entidades científicas e o próprio Conselho Gestor da unidade de conservação (Conapa). Entre as organizações que se posicionaram publicamente contra o PL 849/2025 e o PDL 130/2025 estão a Rede Pró-UC, SOS Mata Atlântica, SOS Oceano, Frente Parlamentar Ambientalista, Painel Mar e Sea Shepherd Brasil, além de manifestações formais do ICMBio e do Ministério Público Federal.

Uma petição pública de apoio à manutenção da APA segue em circulação, e mobilizações presenciais como o encontro “Abraço em Defesa da APA da Baleia Franca”, realizado em Imbituba (SC), reúnem comunidades locais, pesquisadores e visitantes em defesa da manutenção integral da unidade.

Como participar

Vote “Discordo Totalmente” do PL 849/2025 na enquete da Câmara dos Deputados e assine o abaixo-assinado em defesa da unidade de conservação. Duas ações rápidas, um mesmo objetivo: proteger 25 anos de história.

Acompanhe o perfil da @redeprouc.